区级改革 换届后推出
区级改革
换届后推出
减少层级
向顺德取经
王敏很忙。
作为深圳市人力资源和社会保障局局长、编办主任、市委组织部副部长,他是深圳这一次“大部制”改革的主要“操刀者”之一。这一次暴风骤雨式的改革是在7月31日揭开帷幕的,但早在一年前,王敏就和市委、市政府主要负责人“闭起门来做方案”,开始“运筹帷幄”。
这一年来,除了“避免不了”的接待工作外,王敏每天至少在办公室加两三个小时的班,“我还不是最勤快的,好几次我走的时候看到市长办公室的灯还亮着”。
从一年前拟订方案开始,王敏就是记者眼中的红人,深圳“大部制”改革方案出台后,他更是分身乏术。尽管仍想保持一贯的低调,但他无法拒绝媒体的“围攻”。
时至年底,深圳“大部制”改革已经走过了140余天,在这一段时间里,发生了什么?改变了什么?《南方日报》邀请王敏再度回顾这一段改革历程,展望深圳“大部制”的下一步走向。
采访时间约好在下午4时,在王敏办公室的小会议桌前,两个小时的采访中,王敏侃侃而谈,因为患了轻度感冒,在说话过程中偶尔伴有几声咳嗽,但他始终没有喝一口水,其间有几个电话打进来,王敏在接完电话时都会说上一句“不好意思”。采访结束后已是华灯初上,送走记者的王敏转身又回到办公桌前,开始了新一轮的忙碌。
这一次机构改革在很大程度上整合了资源,释放了更多的效率———无形编制。至今还没有听到哪个部门说编制不够、要求增加编制的。
区一级的机构改革暂缓实施,等到明年政府换届完成后再推出各区的行政体制改革。
接下来必须跟着改革的步伐调整管理方式、工作方式,才能确保改革落到实处,实现“管而不死,调而不乱”。
等到“三定”完成、公务员的分类管理也尘埃落定时,再进行公务员的公开招考。
顺德和深圳改革应该说是广东省在基层、城市行政体制、政府机构改革进行的两种不同探索,各有各的特点。在现实的情况下,每个城市的机构改革不可能都走同一条路,一定要有不同的探索路径,如果有更多的城市作出不同的探索,总结的利弊得失将更全面。
在减少行政管理层级上,深圳很应该向顺德学习。下一步在推进区一级改革过程中,肯定会缩短管理链条,减少管理层级,实现扁平化和政府工作流程的优化,提高政府的效率。
改革改成什么样了?“下一步要调整管理方式确保改革落实到位”
记者:深圳此次“大部制”改革推行至今已将近半年,压缩减少的机构和编制有无出现反弹?
王敏:到目前为止还没有。相反,这一次机构改革在很大程度上整合了资源,释放了更多的效率———无形编制。机构改革前,几乎天天都有部门要求增加编制、机构；改革整合以后,政府的职能减少了,机构也合并了不少,但至今没有听到哪个部门说编制不够、要求增加编制的,倒是有几个部门说还有人愿意分流。
记者:现在回头看这一段时间的改革,最大的阻力在哪里?
王敏:第一个阻力来自现行的制度性规定。比如说在取消一些行政审批职能、调整转移一些职能的时候,首先就遇到了上位法的问题。所谓的改革,一定要突破现有的规定,然而很多部门的审批权限都是依照法律规定来行使的,在改革中我们却要把它们取消、调整和转移,难免会遇到不少风险。
对于市里的条例,我们可以自己调整和修改,对于国家和省里的一些规定,只能够打报告上去了。然而,法律法规的修改毕竟需要时间,有一定的程序,这样就会导致在一定的时间内,我们的做法和上位法相冲突。从某种程度上说,改革是有风险的,改革力度越大,风险就越大。
第二个阻力就是人。在改革过程中,总有人是不愿意改革的,因为改革肯定得动一部人的奶酪,会触动一部分人的利益。在这个时候,上位法的规定往往就是抵触改革的最好理由和借口。在拟订“三定”方案中,我们和很多部门进行沟通交流,在调整、转移一些部门职能的时候非常艰难,很多部门都会拿出法律依据,都是说有法律规定的,不能动,你说该怎么办?
记者:接下来的改革将如何推进?有什么样的思路吗?
王敏:目前深圳市一级的改革已基本完成,接下来将推进区一级的改革。但有一个特殊情况,明年是换届年,换届是一个工作量很大的工程,将带来比较大范围的人事调整。换届在明年3月份,实施起来最多不会晚于明年4、5月份,考虑到目前工作复杂繁重,市委、市政府决定将区一级的机构改革暂缓实施,等到政府换届完成后再推出各区的行政体制改革。
除了区一级的改革外,还有两个比较重要的工作:一是和民政局牵头,研究优化基层治理的课题。基层治理涉及理顺区、街道、社区、居委会之间的关系和职能分布,各级各类组织机构的健全、自治和行政管理的分工,以及如何通过一些政策举措来培养发展社会组织、来承接各种社会事务的治理等一系列系统工程。
还有一个工作就是要落实本次改革的成果。这一轮机构改革“三定”方案已经发布了,多数部门的“小三定”方案也基本完成了,但政府职能中减少、取消和转移的职能能否落到实处?这是政府机构改革能否取得成效的最关键因素,接下来必须跟着去调整管理方式、工作方式,才能确保改革落到实处,实现“管而不死,调而不乱”。
“人”怎么安排?“已有20多名局级干部、100多名处级干部提前退休”
记者:这一次机构改革,领导职数精简了将近400个,行政编制精简了近500个,有人问,深圳机构改革动作很大,但为何只减机构不减人呢?
王敏:这一次政府机构改革的目的不是为了减人,改革做得好,一定会节约下人员和编制,但改革并不是以减人为目标的。我们的改革要解决两个核心问题:一是职能界定,就是合理界定政府的职能,政府不该管的事情要坚决拿掉；二是合理调整设计政府工作流程。
政府职能如果转变,即使现有人员规模保持不动,对社会生产力也是极大的释放。反过来说,如果政府职能没有转变,只是强行把人减少了,不应该政府管的事情照管不误,这种表面上的减人无非两种情况,第一是确实人多得不得了,该减；第二是强行减少以后,别的人都疲于奔命,把人累死。
中央在这一轮的改革中没有要求减多少人,只是提出总编制不能突破,这一条我们完全做到了。深圳总体核减行政编制接近10%,实际上还不止,有很多综合部门的人员内部消化了,充实了自己的岗位,一些机关本来想要增设的部门和人员也不需要了。
记者:在人员分流和调配过程中,有没有遇到什么难题?
王敏:这段时间一直在做人员分流工作。到目前为止,还有个别部门的人员分流没有完成,主要原因是结构问题,比如说放人的那些单位都希望把年龄大一点的、级别高一点的、工作能力弱一点的、不太好安排的人员分流出去,接收单位则希望要年轻一点、学历高一点、职级低一点的人。大家的想法和需求有矛盾,就得好好协商。在人员调整分流过程中,结构性的失衡是存在的,需要进一步磨合沟通。
记者:“三定方案”出来后,有些局委多达10余个副局级干部,这样的“超配”是否合理?现在调整得怎样了?
王敏:“三定”方案对领导职数是有明确规定的,大的委、大的局是一正四副,中等的一正三副,小的一正两副或一正一副,这样的职数设置完全符合国家规定。
在改革过程中出现干部超配实际涉及干部安排的问题。推进改革时应最大限度地调动积极性,特别是领导干部的积极性。过去深圳有这么多部门,这么多的领导,机构一整合,就让他们全下岗,肯定会对他们的积极性有影响,这些干部中有很多人还年富力强,一下子把他们精简出去往哪里放呢?
其实这种超职数的安排在各个城市的机构改革中普遍存在,中央编办在批复深圳改革方案过程中,也提到了在改革中富余出来的干部允许超职数安排、逐步消化。
记者:实在是安排不下的人怎么办?改革以来,提前退休的人大概有多少?
王敏:我们把提前退休的人分为两个组别,一个是局级干部组别,一个是处级干部组别。对于局级干部,这次的配套政策是,年龄超过57、58岁,工作达到一定年限的,可以申请提前退休,至今已经申请并办理了提前退休的局级干部有20多人；对于处级干部,年龄超过55岁的,工作年限超过30年的,还有就是担任处级干部8—10年的,可以申请提前退休,这一类提前退休的干部大概有100多人。
“编制”动了多少?“现在已有4万多名公务员了,还要申请一些政法专项编”
记者:改革后,深圳的公务员编制够用吗?为什么不借这一次机构改革的机会适当增编呢?
王敏:深圳的编制是中编办在1993年核定的,当时给了深圳7000多个编制,此后基本没有增加编制。2007年进行公务员登记的时候,中央又给深圳核定了2000多个,这样算来深圳的行政编制已经超过9000个了,再加上零星的军转干部等,现在的行政编制已经超过1万个了。
但深圳现在使用的编制不光是行政编制,公务员不仅仅是这1万多人,中央的编制里,还有一个大项叫政法专项编,这种编制主要用在公、检、法、司(公安局、法院、检察院和司法警察)。这个编制从2003年开始,连续增加了8000个,现在全市公安专项政法编已经在2万个左右,法院检察院的政法专项编也超过了3000个,这些也是公务员。这样算下来,深圳已经有了3万多名编制公务员。
此外,深圳的编制里还有一个以前深圳自己设立的行政事务编,省里还有一个行政执法专项编,加起来也接近1万人,这类人员的招考和管理是和公务员完全一样的。
记者:既然深圳公务员人数和编制近年来在不断增加,但为何许勤副市长还提到说要向中央要一些编制呢?
王敏:这些年来深圳公职人员数量一直是在逐步增加的,只是行政编制没有动,但属于公务员系列的已经有4万多人了。有人说深圳这次机构改革多出了很多人,为什么还要继续向中央申请编制呢?其实深圳现在向中央申请的是政法专项编制。深圳现在的警察、检察院、法院编制是不够的,深圳的人均法官、人均检察官办案量在全国都是最高的,负担非常重。我曾听说深圳法院平均一个法官一年要判300多个案子,几乎一天一个,这样的情况下如何保障案件质量?深圳是一个经济发达、诉讼规模很大的城市,法官和检察官不够,办案量很重,但这种编制不是可以随便给的,深圳没有这个权力,最近向省里和中央申请的都是政法专项编,不是笼统的行政编制。
记者:深圳今年下半年并没有和往年一样进行公务员招考,是因为深圳的机构改革造成了比较多的人员“溢出”,不适合“进人”吗?
王敏:今年下半年深圳没有进行公务员招考,不是因为人员太多,主要是因为机构改革从7月底启动以来,各部门都在进行整合,都在定岗定编,不太适合招考。目前深圳正在进行公务员的分类管理改革,这个方案正在报批,如果批下来的话,分类管理将涉及公务员的招考、调任、考核、晋升等各个环节,所以决定等到“三定”完成、分类管理也尘埃落定的时候,再进行公开招考。
深圳改革和顺德有何不同?“顺德机构及职能调整幅度大,深圳改革着力点在行政部门”
记者:深圳政府机构改革以后,顺德、广州等地的改革也陆续展开,顺德的改革力度比深圳要大,对此你有何看法?
王敏:深圳的改革方案出台后,各方反应比较强烈,深圳压力巨大。当时很多人觉得深圳改革挺不可思议的,觉得不可接受,顺德方案出来后,大家都说:“哇,这个更猛!”
就机构调整、职能调整的幅度来说,顺德的范围和力度更大,它不光是行政整整减少了一个层级,实行了上一级对下一级的兼任,还把党群进行了整合。顺德和深圳改革应该说是广东省在基层、城市行政体制、政府机构改革进行的两种不同探索,各有各的特点。在现实的情况下,每个城市的机构改革不可能都走同一条路,一定要有不同的探索路径,如果有更多的城市作出不同的探索,总结的利弊得失将更全面。
记者:深圳和顺德两地的改革有何不同?顺德的探索可以给我们提供怎样的思考?
王敏:深圳作为一个特大型城市,这次改革的着力点在行政部门,主要是进行政府职能的转化、流程的优化、部门的科学设置和机构及职数的精简；顺德是一个更基层的城市,它面临的实际情况和需要探索的问题与深圳不同,其改革也承担着不同的任务。两个城市的改革不存在直接的互比,不存在谁比谁好的问题,只能说大家都是一种有益的探索,有些东西是可以互相借鉴的,有些东西在现阶段则不适宜借鉴。比如党政放在一起,在顺德是可行的,但深圳是一个1000多万人口的大城市,如果直接套用“党政合一”模式,在机构上可能是精简了,但在很多具体社会事务、城市管理、经济发展、产业推进事务中,如果直接把党的机构放在第一线,连一点缓冲的余地都没有,对于深圳这样的特大城市是不合适的。
但在减少行政管理层级上,深圳就很应该向顺德学习。深圳这一轮改革只是市一级的行政机构改革,还没有涉及区一级的管理层级改革,下一步在推进区一级改革过程中,肯定会缩短管理链条,减少管理层级,实现扁平化和政府工作流程的优化,提高政府的效率。
